Hyrje

Më 24 nëntor 1998  shqiptarët votuan në referendumin për Kushtetutën. Më 28 nëntor 1998 – ose 28 vjet më parë – Presidenti Meidani e shpalli zyrtarisht atë. Por sa ka ndihmuar dokumenti themeltar i shtetit në ndërtimin e një demokracie të vërtetë e funksionale në Shqipëri?

E trumbetuar me të madhe si “fillimi i së ardhmes”, një farë “viti zero kushtetues”, Kushtetuta e v. 1998 analizohet në këtë esé kryesisht nga ana procedurale: hartimi, diskutimi, miratimi. Reflektimet lidhur me përmbajtjen e saj do t’i shprehim herë tjetër.[1]

 Rrethanat historike të procesit kushtetues në v. 1998

Pas krizës serioze politike të v. 1997, edhe pse vendi kishte dispozita kushtetuese të plota dhe të zhdërvjellta, hartimi i Kushtetutës së re u vu në krye të agjendës politike të Kryeministrit Fatos Nano [1952 – 2025].

Patia Socialiste, c cila kishte fituar shumicë komanduese në Kuvend, i dha përparësi hartimit të Kushtetutës, natyrisht me qëllime të mira e ndërtuese. Nisma pati mbështetje të gjerë nga OSBE-ja, nga Këshilli i Evropës dhe disa ambasada të huaja në Tiranë.

Mirëpo qysh në fillim të procesit hartues u vërejtën  krisjet e para serioze. Ushtrimit madhor kushtetues i mungonte vullneti politik i të gjitha palëve ose konsensusi i tyre.

E pra konsensusi kishte qenë parim themelor në hartimin, diskutimin dhe miratimin e kuadrit kushtetues ekzistues: Dispozitave Kryesore Kushtetutese të v. 1991-1992. Edhe pse në dukje me karakter të përkohshëm, Dispozitat Kryesore Kushtetuese ishin produkt kushtetues mirëfilli vendas dhe i cilësisë më të lartë. Ato kishin funksionuar më së miri për mëse 7 vjet, dhe mjaft që të riorganizoheshin, të limoheshin e përmirësoheshin aty këtu, dhe bukur mirë mund të konsolidoheshin si KUSHTETUTË.

Mirëpo ndryshe nga viti 1991, kur të gjitha partitë politike kishin punuar me konsensus, në vitin 1998 Partia Demokratike e kundërshtoi për arsye të ndryshme nismën e re kushtetuese, dhe e bojkotoi procesin në tërësi.

 Komisioni Godo-Imami dhe funksionimi i tij

Pavarësisht nga mungesa e bashkëveorimit dhe vullnetit të gjerë politik, puna nisi. Shpejt Kuvendi ngriti Komisionin për Hartimin e Kushtetutës, me 21 anëtarë nga parti të ndryshme, të bashkëkryesuar nga dy eksponentë të rëndësishëm të opozitës: Kryetari i Partisë Republikane, Sabri Godo, dhe ish deputeti i Partisë Demokratike, Arben Imami.[2]

Kuvendi miratoi edhe Rregulloren e Komisionit “Godo – Imami”, që shërbeu për funksionimin dhe mbarëvajtjen e tij.[3]

Mungesa e vullnetit politik, e pasqyruar nga mospjesëmarrja e Partisë Demokratike, u përçua në mbarë punën e Komisionit. Mënyra e punës, apo modus operandi i Komisionit Godo – Imami ishte përgjithësisht kjo:

Një grup i vogël prej pesë ekspertësh të shquar të së drejtës kushtetuese, i quajtur edhe grupi teknik, hartonte variantin (draftin) e parë të Kushtetutës, ose të krerëve përkatës. Produkti mandej i paraqitej Komisionit Godo-Imami (të dy bashkëkryetarët ishin deputetë), ku debatohet dhe miratohej.

Mirëpo jo rrallë, projekt propozimet apo draftet paraprake hartoheshin pa marrë paraprakisht orientimin politik tê Komisionit. Për më tepër, ndodhte shpesh që Komisioni shtrëngohej të pezullonte mbledhjet për mos arritjen e kuorumit, pasi në mbledhje nuk vinte as minimumi prej 11 anëtarësh. Pra, qysh këtu puna hartuese përballej me tre probleme: (i) mungesa e vullnetit politik në tërësi; (ii) angazhimi i stafit përtej orientimit politik të Komisionit; dhe (iii) mungesa e kuorumit në mbledhjet.

Normalisht, çdo Komision që përballej me rrethana të tilla do të pezullonte punën. E megjithatë, pas ca ngurrimesh të vogla, diskutimet dhe debatet në Komision do të vijonin, paçka mungesës së kuorumit.

Situata shqetësoi me të drejtë të dy bashkëkryetarët. Në disa raste ata shprehën mospajtimin e tyre, dhe madje ndërprenë edhe mbledhjet.[4]

Ndërhyrja e pashembullt e profesorit frëng

Kjo gjendje e pashpresë tregonte qartë që kushtet nuk ishin pjekur për hartimin e Kushtetutës së re. Mirëpo mungesa e vullnetit dhe e konsensusit të forcave kryesore politike vendase u kapërcye përmes një ndërhyrjeje krejt të padenjë të jashtme.

Një ndër ekspertët e huaj të kontraktuar nga OSBE-ja për të ndihmuar në hartimin e Kushtetutës së Shqipërisë ishte edhe prof. frëng Gi Karkasonë (Guy Carcassone, 1951 -2013). Në mbledhjen e 24 prillit 1998 Prof. Karkasonë mori guximin t’i parashtrojë Komisonit për Hartimin e Kushtetutës të një vendi sovran disa rekomandime të habitshme me natyrë politike dhe procedurale.

Prof. Karkasonë sugjeroi që Komisioni “ta mbante procesin të hapur”, duke vijuar debatin kushtetues pavarësisht nga mosformimi i kuorumit. Vendimet përfundimtare le t’i merrte kur të krijohej kuorumi.

Eksperti i shquar i së drejtës kushtetuese frënge madje propozoi edhe afatet për etapat e ndryshme të procesit kushtetues, qysh nga hartimi e deri tek miratimi i Kushtetutës me referendum. Së fundi, ai rekomandoi që Shpallja e Kushtetutës nga Presidenti Meidani të shtyhej për datën 28 nëntor 1998, në përkitje me kremtimin e Pavarësisë së Shqipërisë, duke injektuar një element të fuqishëm simbolik në proces.[5]

Kjo ndërhyrje e pashembullt e profesorit frëng ndodhte pavarësisht se vetë prof. Karkasonë pranonte shprehimisht se “problemet politike lypin zgjidhje politike, dhe jo zgjidhje [kushtetuese]”. Ai pranonte gjithjashtu se atij nuk i takonte “të shprehej për problemet politike të Shqipërisë”.[6]

E megjithatë, rekomandimet e tij haptazi politike e procedurale u pranuan dhe u zbatuan tërësisht.

Ende sot nuk jemi të qartë nëse rekomandimet e prof. Karkasonë ishin në përputhje me kushtet kontraktore të termave të referencës që rregullonin asistencën juridike të OSBE-së për Komisionin Godo – Imami, për të mos folur për zbatimin e vetë Rregullores së tij.

Natyrshëm do të lindte pyetja nëse mangësitë në procesin kushtetues, bashkë me ndërhyrje të tilla, mund të vinin në pikëpyetje vetë legjitimitetin e atij procesi.

Megjithatë, le të pranojmë, arguendo, se legjitimiteti i procesit kushtetues si pasojë e mungesës së vullnetit politik dhe të kuorumit në punën e Komisionit Godo – Imami, në rastin më të mirë, është i debatueshëm.

Gjithsesi, për mendimin tonë rekomandimet imponuese të profesorit Karkasonë çelën rrugën për adoptimin e zgjidhjeve të pashëndetshme kushtetuese të cilat, në vend që të përforconin bazamentin kushtetues ekzistues, krijuan probleme të tjera në ngrehinën e re kushtetuese që po ndërtohej, sikurse do të parashtrojmë në pjesët e tjera.

Dhe me të vërtetë, a mundet që të jetë i shëndetshëm ai produkti kushtetues i dalë nga një proces i parregullt hartues?

Përkundrazi, Dispozitat Kryesore Kushtetuese të vitit 1991 ishin produkt i brendshëm kushtetues, po përsërisim,  i cilësisë më të lartë, bazuar përgjithësisht në traditën kushtetuese vendase. Ato ishin hartuar dhe debatuar në një atmosferë të hapur e gjithëpërfshirëse, dhe u miratuan me bashkëpëlqim (consensus) nga një Kuvend i dalë me zgjedhje të përgjithshme, të lira e të pakontestuara.

Dispozitat Kryesore Kushtetuese të v. 1991 natyrisht që u mbështetën në norma përgjithësisht të pranuara të së drejtës kushtetuese krahasuese apo të të drejtës ndërkombëtare për të drejtat e njeriut. Kurse kreu për të Drejtat e Njeiut aty ishte kryesisht produkt vendas, çka përbënte një tjetër arritje domethënëse të ligjvënësve shqiptarë.

Disa mangësi të tjera thelbësore të Kushtetutës së vitit 1998

Pavarësisht nga mungesa e vullnetit politik, e kuorumit dhe ndërhyrja imponuese e profesorit frëng, sot pranohet si e mirëqenë se Kushtetuta e v. 1998 ishte konsensuale dhe gjithëpërfshirëse, e debatuar gjerësisht në nivel politik dhe të ekspertëve, e miratuar demokratikisht nga Kuvendi dhe se pati fituar verdiktin përfundimtar të popullit përmes referendumit.

Mirëpo a i përgjigjen realitetit këto konstatime?  Le të rrekemi t’i dekonstruktojmë ato.

Së pari, Kushtetuta e v. 1998 nuk e arriti nivelin e konsensusit të dokumentit themeltar që zëvendësoi. Sikurse u tha më lart, Partia Demokratike nuk mori pjesë në asnjë mbledhje të Komisionit Godo-Imami. Ajo nuk mori pjesë as në debatin në Kuvend, dhe as në miratimin e saj. E vetmja “pjesëmarrje aktive” e PD-së në procesin kushtetues të v 1998 ishte fushata kundështuese gjatë referendumit dhe thirrjet për bojkotimin e tij.[7]

Fakti kokëfortë mbetet se nisma për Kushtetutë të re kërkonte medoemos consensus të gjerë. Nëse situata politike nuk ishte e pjekur, atëhere i tërë procesi mund të shtyhej në kohë, por kurrsesi nuk duhet të imponohej apo të përshpejtohej artificialisht. Procesi për hartimin e kushtetutës mund të ndërmerrej 5 vjet më vonë, për shembull, në një klimë politike të qetë dhe bashkëpunuese, që solli edhe zgjedhjen e Presidentit Moisiu.

Së dyti, Kushtetuta e v. 1998 nuk ishte as gjithëpërfshirëse dhe as gjerësisht e debatuar. Eshtë e vërtetë që debatet brenda Komisionit Godo – Imami ishin përgjithësisht cilësore dhe ndërtuese. Megjithatë, mangësitë serioze procedurale në punën e tij (madje në një moment grupi i ekspertëve veproi përtej dhe në kundërshtim me vullnetin e shprehur të njërit prej nënkomisioneve) ngrejnë pikëpyetje logjike për legjitimitetin e gjithë procesit.

U pretendua gjerësisht në atë kohë se procesi i hartimit të kushtetutës iu nënshtrua pjesëmarrjes së gjerë qytetare. U propagandua gjithashtu edhe ngritja e Qendrës Administrative për Bashkërendimin e Asistencës dhe të Pjesëmarrjes së Publikut  (Administrative Center for the Co-ordination of Assistance and Public Participation, ACCAPP).

Mirëpo a u përfshinë shtresa të gjera të popullit, dhe a informuan dhe a u konsultuan ato realisht përgjatë gjithë procesit kushtetutëbërës?

Sjellim si përgjigje këtu opinionin e një analisti politik të mirënjohur fill pas mbajtjes së referendumit. Sipas tij, “shifrat, deklaratat dhe madje edhe faktet më të zakonshme u shtrembëruan aq shumë nga politikanët dhe media sa shumica e votuesve as nuk e dinin se çfarë po miratonin”.[8 nënvizimi yni].

Së treti, ndryshe nga Dispozitat Kyesore Kushtetuese, Kushtetuta e v. 1998 u miratua nga një Kuvend i dalë prej zgjedhjesh tejet të kontestuara të v. 1997. PD-ja nuk njohu zgjedhjet dhe nuk mori pjesë Made as në seancat parlamentare të zakonshme. Ndërkaq, Kushtetuta u shtrua për diskutim në seancë plenare dhe u miratua brenda vetëm dy javësh, dhe pra, pa opozitën.

Së katërti, është vështirë të thuhet se Kushtetuta fitoi legjitimitet përmes referendumit të 24 nëntorit 1998. Sipas rezultateve zyrtare, pjesëmarrja në referendum ishte vetëm 50.57%, pra në pragun e dështimit. Vetëm 93.5% e votuesve “mbështetën rregullimet e reja”.[9] Pra, në thelb i bie që Kushtetuta e v. 1998 të ketë marrë miratimin e më pak se ½ -ës së shtetasve…

Ky rezultat, pa marrë parasysh edhe marzhin e gabimit statistikor, sugjeron se pretendimi për mbështetje “shumë të madhe” [“overwhelming support”] ishte i ekzagjeruar.

Natyrisht që Kushtetuta e v. 1998 solli disa prurje të rëndësishme dhe qartësoi funksionimin e institucioneve demokratike në vend. Sjellim si shembull këtu kriteret e rrepta për zgjedhjen e Presidentit, që komandonin domosdoshmërinë  e konsensusit dhe zgjedhjen e një figure të nderuar, siç u pa me zgjedhjen e Presidentit Moisiu. Megjithatë, mund të thuhet përgjithësisht se Kushtetuta e v. 1998 ishte hap prapa qoftë në substancë, qoftë në rrugëtimin e hartimit të saj.

Dritëhijet e asistencës së huaj

Në dallim nga praktika pararendëse kushtetuese, për hartimin e Kushtetutës së v. 1998 u ftuan komente dhe ekspertizë e huaj.[10]

Asistenca e huaj për kushtetutën u ofrua përmes OSBE-së, Këshillit të Evropës, Zyrës ABA/CEELI dhe individëve si Prof. Cacos (Tsatsos), Prof. Karkasone, (Carcassonne), etj.

Deri në atë kohë, vështirë të gjesh në historinë e Shqipërisë një rast kur Kushtetuta të kishte qenë nën mbikqyrjen aq të madhe të të huajve, po të përjashtojmë Statutin Organik të Shqipërisë më 1914.

Si rregull i përgjithshëm, po qe se kërkohët asistencë kushtetuese nga jashtë, ajo duhet të jetë ngushtësisht teknike, e ofruar me taktin e nevojshëm, dhe gjithmonë duke mbajtur parasysh traditën kushtetuese e juridike vendase. Asistenca e huaj duhet gjithashtu të shmangë transplantime kushtetuese që mbështeten në zgjidhje nga modele e tradita të huaja kushtetuese të pakonsoliduara.

Duhet thënë se disa profesorë të huaj që ndihmuan Komisionin Godo – Imami refuzuan të ofrojnë zgjidhje kushtetuese bazuar në modelet e vendeve të tyre. Për shembull, Profesori Russell nga Irlanda deklaroi në një moment se modeli i zbatuar në vendin e tij teknikisht nuk mund të rekomandohej për Shqipërinë.[11]

Prapëseprapë, rekomandimet me impakt të qartë politik, siç ishte rasti i prof. Karkasonë, dëmtuan vetë qëllimin e një asistence të shëndoshë kushtetuese, dhe pra, duheshin shmangur.

Për ta mbyllur me profesorin Karkasonë, i cili, pra, u bë strumbullari i avancimit të procesit kushtetues edhe në mungesë të kuorumit, në një rast tjetër ai është shprehur kësisoj: “Një kushtetutë e mirë nuk do t’i sjellë kurrë lumturinë një populli, por ama një kushtetutë e keqe mund t’i sjellë fatkeqësi atij – une bonne constitution ne fera jamais le bonheur d’un peuple, mais une mauvaise peut faire son malheur”.[12]

A mos vallë eksperti i nderuar i OSBE-së shihte në këtë citim të tijin edhe rolin aspak të lakmueshëm që vetë ai luajti në Shqipëri?

Sidoqoftë, kemi mendimin se shqiptarët edhe në atë moment në kohë kishin treguar se mund ta kryenin ata vetë, pa “guzhinierë” të huaj, punën e madhe për hartimin, përmirësimin dhe miratimin e dokumentit themeltar të shtetit të tyre, sikurse kishte treguar përvoja e suksesshme me Dispozitat Kryesore Kushtetuese të v. 1991.  Ngutja dhe imponimi jo gjithnjë janë elementë ndihmues në një proces kushtetutëbërës.

© 2025 Agron Alibali

---

[1] Kjo esé mbështetet në një studim të autorit për zhvillimet kushtetuese në Shqipëri, ndërmarrë në v. 2007-2008 dhe financuar nga Programi i Titullit VIII i Departamentit Amerikan të Shtetit, administruar nga IREX. Kjo përshtatje në gjuhën shqipe vjen si prurja e parë nga ai studim, dhe do të vijohet me pjesë të tjera, si reflektim i nevojshëm në ndihmë të debatit të pritshëm për ndryshime kushtetuese e ligjore në Shqipëri.

[2] Akte të ndryshme juridike, Debati Kushtetues, V. II. Shtojcë, ff. 538-548.

[3] Duhet theksuar se Rregullorja kurrë nuk u bë publike, dhe pra ishte e pamundur që të përcaktohej nëse puna dhe veprimtaria e Komisonit Godo – Imami kryhej në përputhje me të. Në kohën kur u krye ky hulumtim, kërkesat e autorit drejtuar OSBE-së  apo në burime të tjera në Tiranë nuk patën sukses.

[4] Debati Kushtetues, V. I. 1, 15, 19, 57, 79, 110, 114, 220-227, 252.

[5] Debati Kushtetues, V. I. 107 – 113; Militant de la Democratie, Entretien avec Guy Carcassonne, Critique Internationale, No. 24, Jouillet 2004, 176-192.

[6] Debati Kushtetues, V. I. f. 107.

[7] Këtu nuk po duam të analizojmë në se strategjia mospjesëmarrëse apo bojkoti i PD-sê ishte vendim i saktë a i metë politik, apo gabim historik i saj. Autor i këtyre radhëve është parimisht kundër çdo bojkoti.

[8] Remzi Lani cituar nga The Associated Press, Polarized Politics Surrounding Vote Threaten Albania’s Democracy, AP, 25 November 1998.

[9] “Albanians vote overwhelmingly for New Constitution, Reuters, 27 November 1998.

[10]  Vendimi nr. 339 datë 3 mars 1997 i Kuvendit për Ngritjen e Komisonit për Hartimin e Kushtetutës. Debati Kushtetues, V. II. f.  528 – 543.

[11] Deklaratë e Profesorit Rasëll (Russell) nga Irlanda, Mbledhja e datës 22 maj 1998, Debati Kushtetues, ff. 310-311.

[12] Militant de la Democratie, Entretien avec Guy Carcassonne, Critique Internationale, No. 24, Jouillet 2004, f. 189.